San José, 26 de abril de 2016
                                                                             DJ-AJ-1040-2016

Señora
Yacira Segura Guzmán, Prosecretaria
SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
Su Despacho

Estimada señora:
	
	En atención a su oficio No. 2720-16 del 11 de marzo del año en curso, mediante el cual se solicita a esta Dirección emitir informe legal, en cuanto a la solicitud del licenciado Héctor Luis Ruiz Salas, Juez del Juzgado Civil, de Trabajo y de Familia de Hatillo, Alajuelita y San Sebastián, para que se valore el pago de zonaje en zonas que se ubican cerca de la capital, debido a que el reglamento que regula ese pago en el Poder Judicial no permite cobrar dicho rubro en áreas urbanas; se remite el siguiente informe.

I.- Antecedentes:

	1.- Mediante correo electrónico del 7 de marzo del año en curso, el licenciado Héctor Luis Ruiz Salas, Juez del Juzgado Civil, de Trabajo y de Familia de Hatillo, Alajuelita y San Sebastián, solicitó al Consejo Superior analizar su situación particular en cuanto al pago de zonaje, para que ordenara a la Dirección de Gestión Humana que tramite las solicitudes de pago de ese rubro que le fueron denegadas, para lo cual dicha Dirección justificó que su nombramiento como Juez de la República no se efectuó dentro de las zonas previstas por el artículo 7 del Reglamento para el Pago de Zonaje del Poder Judicial. Lo anterior por considerar el licenciado Ruiz Salas, que la disposición del referido numeral es discriminatoria, ya que sólo protege los intereses de las personas que residen en zonas cercanas a la capital.

	2.- En atención a la anterior solicitud, la Secretaría General de la Corte pidió a esta Dirección realizar el estudio y emitir el informe correspondiente sobre el tema que plantea el licenciado Ruiz Salas.

II.- Normativa Aplicable:

	1.- El reconocimiento de zonaje para servidores y servidoras judiciales, está regulado en el "Reglamento para el Pago de Zonaje del Poder Judicial", aprobado por Corte Plena en sesiones N° 19-10 y 26-10 celebradas el 28 de junio y 20 de setiembre, ambas del 2010, artículos XXI y XVI respectivamente, y publicado mediante Circular No. 110-2010 en los Boletines Judiciales No. 239 del 9 de diciembre de 2010 y No. 196 del 12 de octubre de 2011, y que en lo conducente dispone:
"Artículo 3º- El zonaje se otorga para compensar al beneficiario por los mayores gastos y las distintas condiciones de vida en que se le hace incurrir cuando, por interés institucional, preste servicios en un lugar diferente de aquél donde tiene establecido su domicilio real, de acuerdo con las zonas y porcentajes señalados en el artículo 7 del presente Reglamento." 

	2.- Por su parte, el artículo 7 del anterior Reglamento, señala de manera taxativa las zonas dentro de las cuales se reconocerá el pago por concepto de zonaje, y para el caso de la provincia de San José, sólo se contemplan las regiones de Pérez Zeledón y Turrubares, mientras que para Cartago, se incluyeron Tarrazú y Turrialba.

III.- Jurisprudencia:

	1.- Dentro de la jurisprudencia más reciente que ha abordado el tema de zonaje, destaca la resolución de la Sala Segunda número 2012-001144 de las diez horas cinco minutos del catorce de diciembre de dos mil doce, en la que se retoman posiciones que de manera reiterada ha venido definiendo dicha Sala sobre el tema, y en cuanto a la definición de esta figura, se señala:
"También, en la sentencia n° 1564 de las 10:05 horas, del 30 de noviembre de 2010 se planteó: “El zonaje ha sido concebido como un plus salarial que tiene su origen en una situación especial en la función pública, mediante el cual, se trata de compensar al funcionario, por las molestias y el aumento de costo de vida, que le ocasiona el desplazamiento laboral, tales como alimentación, vestido, educación y salud. Esto se produce, cuando por disposición del empleador, debe trasladarse a una zona o región (centro de trabajo), lejos de su domicilio habitual (ver sentencias n° 571, de 09:15, de 14 de julio de año 2004 y n° 205, de 10:45, de 31 de marzo de 2006). Tal y como lo ha indicado esta Sala: ‘Es una compensación económica para aquellos servidores que tengan que prestar sus servicios permanentemente en un lugar distinto al de su domicilio legal, o que deban permanecer, eventualmente fuera de su circunscripción territorial por más de un mes, en forma continua. Se requiere además, para que proceda dicho beneficio, que la zona donde preste el servidor justifique su reconocimiento (costo de vida más alto, difíciles y costosos medios de comunicación, dificultades para la educación y salud, etc.)’ (resolución n° 571-04, de las 9:15 horas del 14 de julio de 2004)” (lo subrayado no corresponde al original).

	2.- En esta misma resolución, también se destacó que la Administración no puede autorizar el pago de zonaje sin verificar primero el cumplimiento de los diferentes supuestos que dan pie para su reconocimiento, ya que no se trata sólo de un tema de traslado de la residencia"...pues su otorgamiento se encuentra regulado, toda vez que existe una finalidad y que se establecen las condiciones indispensables (supuestos de hecho) para que proceda el pago de esa otra compensación económica; por lo cual, no se puede otorgar, si no media la previa demostración de que se cumple con determinados requisitos o supuestos de hecho (ver el Voto número 112, de las 14:40 horas, del 17 de abril de 1996)."

	3.- De la mano con lo que viene dicho, la Sala Segunda, mediante resolución N° 2012-000068 de las nueve horas treinta y cinco minutos del tres de febrero de dos mil doce, reiteró que dentro de los factores que justifican el pago de zonaje, se encuentra el interés de resarcir económicamente por las circunstancias desfavorables que implica el traslado a una zona con menos posibilidades de desarrollo profesional y humano:
"En la jurisprudencia de esta Sala sobre la figura del zonaje se encuentran pronunciamientos como los siguientes: [...] “El reconocimiento económico del zonaje nace entonces de una situación especial en la función pública, mediante el cual se trata de alguna manera de compensar al funcionario por las molestias y el mayor costo de los principales gastos de alimentación, educación y salud, cuando por disposición del patrono debe trasladarse a otro centro de trabajo, lejos de su fundamental domicilio” (571-04)." (la negrita no corresponde al original).

IV.- Criterio de la Procuraduría General de la República:

	Tal como lo refiere la misma Procuraduría General de la República, a lo largo del tiempo, dicho Órgano ha venido manejando una misma línea de pensamiento sobre la naturaleza jurídica del zonaje, por lo que interesa traer a colación lo indicado mediante Dictamen No. C-54-2015 del 9 de marzo de 2015, en cuanto a que:
"De conformidad con la naturaleza jurídica del zonaje señalado en el apartado I de esta consulta, es criterio de este Órgano Asesor que el mismo ha sido concebido como un plus, sobresueldo o complemento salarial, que se origina en una situación especial que es el desarraigo del funcionario con respecto a su domicilio habitual, pues con él se trata de compensar económicamente al funcionario por la eventual incidencia en su esfera subjetiva ante circunstancias excepcionales como que el costo de vida sea más alto que el de su domicilio; que los medios de comunicación con el lugar de su vecindario sean caros y difíciles, y que la zona no ofrezca facilidades de educación y de atención médica para la familia del servidor, o exista un riego para la salud del funcionario o su familia..." (lo subrayado no corresponde al original).

V.- Precedentes de la Contraloría General de la República:
	
	Particularmente en materia de zonaje, destaca el criterio No. DFOE-IFR-0572 del 9 de octubre de 2012 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, en el que se recoge una serie de jurisprudencia judicial y precedentes de la misma Contraloría General, para llegar a afirmar que:
"...no puede perderse de vista que  el  zonaje  representa  un  beneficio  que  debe  ser  aplicado  de manera  excepcional, dada  la  obligación  que  posee  la  Administración  de  planificar  de  manera  eficiente  sus actividades y los recursos humanos y materiales que destine para el cumplimiento de sus objetivos, todo lo cual redunda en una sana administración de su presupuesto.  
	De esa forma, la Administración, a partir del principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, debe enmarcar su actuación al momento de conceder los beneficios  y efectuar las erogaciones económicas que correspondan, amparándose a  los supuestos y condiciones que el ordenamiento  jurídico establece."

	A su vez, estos mismos principios han sido reconocidos por la Sala Segunda, ya que continúa diciendo el Órgano Contralor en el criterio supra citado que:
"En  esa  misma  resolución  señala  la  Sala  Segunda [se refiere a la Sentencia No. 00761 del 10 setiembre del 2008],  tomando  como  sustento  lo establecido en el artículo 1 y 9 de la Ley N° 2166 del 09 de octubre de 1957, Ley General de Salarios de la Administración Pública, que:  
"De ambos artículos  se desprende  claramente que el  salario, entre estos el zonaje  como  parte  de  él  cuando  proceda  pagarlo,  debe  cancelarse respetando  el  principio  de  racionalidad  presupuestaria  de  la Administración Pública y el de  legalidad, no hacerlo de esta  forma sería un acto ilegal de  la Administración."

	Valga referir que en este mismo criterio, se consultó a la Contraloría General de la República sobre el pago de zonaje a personas que se trasladan a zonas que no desmejoran sus condiciones de vida, y al respecto respondió que: 
“En consecuencia, a la hora de emitir el reglamento de zonaje de la institución debe realizar un estudio que le permita establecer los porcentajes de zonaje que se irían a reconocer en cada lugar donde los funcionarios deban ser trasladados, tomado en consideración los índices de la Dirección General de Estadística y Censos, los medios de comunicación disponibles, las facilidades de educación y salud que se encuentren en cada uno de esas zonas a donde serían enviados los funcionarios."

VI.- Criterio Legal:

A la luz de la normativa y precedentes citados, interesa enfatizar que el tema de zonaje no es sólo un aspecto de distancia o desplazamiento del lugar de residencia, sino que su reconocimiento exige un análisis de una serie de elementos adicionales sin los cuales no es posible otorgar dicho plus. Es por tal razón que la Sala Segunda ha indicado en las resoluciones supra citadas, que el pago de zonaje debe reconocerse sólo en caso de que la zona a la que haya debido trasladarse el trabajador o la trabajadora lo justifique, tal como sucede en caso de que el nuevo lugar de residencia presente circunstancias desfavorables en cuanto a menores posibilidades de desarrollo profesional y personal, de manera que este rubro viene a compensar este tipo de molestias y desmejoras en la calidad de vida.

Por esas mismas razones es que se exige el cumplimiento de determinados requisitos, y no sólo que medie un desplazamiento del lugar en que se habita, de tal manera que sumado al hecho de tener que ir a vivir a otra zona para realizar el trabajo, es menester que el nuevo lugar de residencia presente condiciones menos favorables que las que se disfrutaban previo al traslado. Es por esta razón que el artículo 7 del Reglamento para el Pago de Zonaje del Poder Judicial, ha establecido una lista de lugares y el respectivo porcentaje que se reconoce para determinadas regiones, ya que además de tratarse de zonas relativamente alejadas, se caracterizan por no brindar las mismas facilidades y comodidades que la mayoría de regiones del país, y por tanto se estima adecuado compensar su pérdida.

Se debe tener en cuenta además, que el pago de zonaje obedece a un beneficio excepcional que debe apegarse a los principios de legalidad y de racionalidad presupuestaria, ya que de otra manera, tal como lo ha advertido la Sala Segunda, se incurriría en un acto ilegal de la Administración. 

En el caso del Reglamento para el Pago de Zonaje del Poder Judicial, interesa también tener presente que su artículo 3 señala que se reconoce este rubro para compensar "las distintas condiciones de vida", y que se hará de acuerdo con las zonas y porcentajes del artículo 7 de dicho Reglamento. Es así como podemos ver en este numeral 3, que se valoran las "condiciones de vida", justamente porque se estima importante compensar las molestias y circunstancias desfavorables que pueda implicar el traslado a otra zona; y que además, el artículo 7 constituye una lista taxativa de regiones a las cuales sí se les puede reconocer el pago de zonaje.

El artículo 3 del derogado "Reglamento de Zonaje para los Servidores del Poder Judicial" (Decreto Ejecutivo No. 14315-J), era aún más específico sobre este tema, toda vez que aclaraba que para la definición del monto de zonaje, se ponderaban los factores de clima, salubridad, medios y riesgos de transporte, condiciones locales de vida, posibilidad de educación y de atención médica. Si bien es cierto esta información no está incluida en el Reglamento vigente, no por eso han dejado de ser aspectos de interés a la hora de definir las zonas respecto de las cuales sí se reconoce este pago, ya que al indicar el numeral 3 que se toman en cuenta las "condiciones de vida", se deja ver al menos que se valoran otros aspectos más allá de la sola distancia, los cuales han sido aclarados por la jurisprudencia y criterios de órganos como la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República.

A contrario sensu, aquellas funcionarias y funcionarios que se trasladen a trabajar a zonas que no representan una pérdida de oportunidades de desarrollo profesional o personal, no cumplen con uno de los requisitos para el pago de zonaje, cual es tener que enfrentar molestias o desmejoras en su calidad de vida, ya que si bien es cierto podría ser que deban incurrir en gastos adicionales para sufragar su nueva habitación u otros, se reitera una vez más que el reconocimiento de zonaje no atiende sólo a un tema de traslado de vivienda y mayores gastos, sino que exige también la presencia de condiciones poco favorables en el nuevo lugar de trabajo-residencia.

Es por tal razón que el artículo 7 del Reglamento para el Pago de Zonaje del Poder Judicial, no incluye zonas céntricas del Gran Área Metropolitana, ya que es común denominador en ellas que existan condiciones muy favorables para el desarrollo personal y profesional, las cuales incluso podrían representar una mejoría en comparación con el lugar de procedencia del funcionario o funcionaria que deba trasladar su residencia por motivos laborales, tales como mayor acceso a educación, comunicación, servicios de salud, entre otros.

VII.- Conclusiones:

A partir de la normativa, jurisprudencia, y criterios expuestos anteriormente, estima esta Dirección que debe rechazarse la gestión ya que el pago de zonaje, conforme se regula en el "Reglamento para el Pago de Zonaje del Poder Judicial", toda vez que se toma en cuenta no sólo el factor de desplazamiento del lugar de residencia, sino que configura ese rubro como una retribución por una serie de circunstancias desfavorables para el desarrollo profesional y personal que se dan en zonas alejadas, tales como acceso a educación, comunicación, servicios de salud, entre otros; y ha sido la ponderación de estos últimos factores, los que han llevado a establecer la lista de regiones dentro de las cuales se puede reconocer el pago tal como se indica en el artículo 7 del Reglamento para el Pago de Zonaje del Poder Judicial.

Por tanto, esta Dirección no encuentra discriminación alguna en que se reconozca el pago de zonaje sólo en determinadas áreas del país en donde el Poder Judicial tiene despachos, ya que justamente se han considerado que esas zonas no brindan las condiciones de comodidad ni facilidades de desarrollo profesional y personal necesarias, por lo que en ellas sí se justifica el pago de un plus que compense dicha situación, no siendo posible autorizar su retribución en zonas urbanas que brindan los medios y beneficios necesarios para un adecuado desarrollo y nivel de vida (y que no han sido incluidas en el referido artículo 7) y en conclusión, debe denegarse lo solicitado por el gestionante.

	Atentamente,

Elaborado por: 
Lic. Juan Carlos Orozco Quirós
Asesor Jurídico

     Lic. Jorge Kepfer Chinchilla			        Licda Karol Monge Molina 
Coordinador Área Análisis Jurídico		                      Subdirectora Jurídica a.i.

Ref: 345-16.- 
Criterio: 225-AJ-16
jucar.-